La normativa referent als camins del món agrari (II).

ELS CAMINS PÚBLICS

En el primer article sobre els camins públics vàrem aprofundir sobre les vies pecuàries, camins de titularitat autonòmica destinats al pas del ramat, i ara compatibles amb altres usos relacionats amb el medi. Aquests, sent camins públics de titularitat autonòmica, són uns dels pocs ben delimitats i definits per llei. En canvi, per a la resta de camins, la normativa és difusa i poc clara, fet que impedeix esbrinar la titularitat d’un camí concret. Cercar si un camí és púbic i/o privat es converteix, a dia d’avui, en una tasca cada vegada més complicada. Per tant, ens endinsem en un tema poc tractat, i no per la manca d’interès, sinó per carència de regulació jurídica, sorgint un conflicte evident entre l’Administració Pública i els propietaris.

Intentarem dilucidar el règim jurídic dels camins, diferenciant els camins públics dels camins privats, assenyalant la forma de distingir-los (inventaris, manteniment, descripció d’uns i d’altres) i inclús la forma d’adquirir-los.

 

CLASSIFICACIÓ DELS CAMINS

En la recerca de la definició legal de camí, no n’apareix cap de concreta. Això és degut a que, en el nostre territori, els camins es defineixen per exclusió respecte de les carreteres. D’acord amb el que estableix el text refós de la Llei de carreteres - Decret Legislatiu 2/2009: “Es consideren carreteres les vies de domini i ús públics projectades i construïdes fonamentalment per a la circulació de vehicles automòbils.” Alhora, s’exclou de l’aplicació de la normativa de carreteres a “les pistes forestals i els camins rurals”.

Si més no, és cert que amb el pas dels segles s’han anat  utilitzant denominacions diverses per als diferents tipus de camins, depenent de les seves característiques físiques i segons la funció o servei que lliuraven.

El Decret català 166/1998, de 8 de juliol, que desenvolupa la Llei 9/1995, de 27 de juliol, sobre accés motoritzat al medi natural, conceptualitza vàries classes de camins que pot ser-nos força útil. Als efectes d’aquest Decret s’entén per:

Camins forestals, les vies de terra o pavimentades de circulació permanent que serveixen per a la gestió, la vigilància i la defensa de les forests, amb una amplada mitjana de plataforma de 4 metres, i que formen la xarxa forestal bàsica.

Pistes forestals, les vies de terra o pavimentades connectades amb les anteriors i de característiques similars, construïdes primordialment per al transport dels aprofitaments forestals, amb una amplada mitjana de plataforma de 3 metres, que formen la xarxa forestal secundària.

Pistes de desembosc, les vies de terra i de circulació temporal exclusivament construïdes per al transport d’aprofitaments forestals, amb una amplada mitjana de plataforma de 2,5 metres (vinculades amb l’article 62 de la Llei 6/1998 Forestal de Catalunya).

Camins rurals, les vies pavimentades, o de terra, de circulació permanent, construïdes per a la millora de les infraestructures agrícoles, ramaderes i forestals, d’unió entre infraestructures agrícoles, ramaderes i forestals, d’unió entre localitats o d’accés a cases o nuclis de població situats en zones rurals.

Camins ramaders, els camins seguits tradicionalment pel bestiar transhumant en els seus desplaçaments periòdics per a l’aprofitament de les pastures naturals.                      

Camins de bast, els antics camins aptes per al pas d’animals de càrrega i no aptes actualment per a la circulació de vehicles de quatre rodes.                                           

Corriols i senders, vials únicament aptes per al pas de vianants.

El règim jurídic aplicable a cadascuna d’aquestes categories s’estableix segons la seva titularitat. Tret, és clar, d’aquelles que tenen un règim jurídic especial, com és el cas dels camins ramaders -Llei estatal 3/1995 de vies pecuàries- o dels que transcorren per terrenys forestals -Llei catalana 6/1988 d’ordenació dels terrenys forestals de Catalunya-. Aquest fet comportarà l’aplicació d’aquesta normativa sectorial amb caràcter preferent sobre el règim jurídic ordinari, en tots aquells aspectes que siguin regulats.

 

LA TITULARITAT DELS CAMINS

El criteri de la titularitat és genèric i afecta a qualsevol tipus de camí. Diferenciem la titularitat pública dels camins, de la titularitat privada, essent un tema que actualment presenta un interès jurídic indubtable i una evident conflictivitat judicial, degut a la inestable cobertura legal.

Els camins públics: determinació i definició

La titularitat pública dels camins a Catalunya ve definida especialment per dues normes: el Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya i la Llei estatal 3/1995 de vies pecuàries. La primera regula, entre d’altres aspectes, els camins de titularitat municipal, que representen la major part de la xarxa de camins. De fet, no ho fa explícitament en tant que camins sinó implícitament en tant que béns municipals. En canvi, la segona regula explícitament una categoria de camins, els camins ramaders -de titularitat autonòmica- i que ja van ser objecte d’estudi en la passada “Drecera”. Ara, doncs, aprofundirem en els camins públics, que seran de titularitat municipal sempre que aquesta no sigui assumida per una Administració superior (article 66.3.d del Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya).

El dret civil, com a primera legislació que regula la titularitat pública dels camins, estableix la necessitat de concórrer un ús públic per a considerar el camí de domini públic (article 339 del Codi Civil). Normativa que es veu recolzada pel regim jurídic de l’àmbit local, on s’assigna el mateix règim d’ús (article 201.1 del Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya). Per tant, per a que un camí sigui públic ha d’estar destinat i afectat per un ús públic.

 

L’ús públic, encara que no compte amb una definició jurídica, és l’ús que fan del camí el comú dels ciutadans, amb el convenciment que exerceixen un dret col·lectiu. Dit amb altres paraules, és el convenciment que per aquell camí hi té dret a passar tothom i així ho ha decidit la societat.

No obstant, però, l’ús públic per sí sol no pressuposa titularitat pública. Coexisteixen altres factors complementaris per a determinar la personalitat jurídica d’un camí. En primer lloc, per l’adscripció del camí al domini públic l’ús ha de tenir un caràcter immemorial. És el que popularment sentirem amb la frase de “sempre s’hi ha passat”. La seva antiguitat es determina normalment mitjançant el testimoniatge dels veïns, tot i que pot venir fixat també en un dictamen o informe pericial fet per un pèrit especialitzat amb l’ús de tècniques d’anàlisi històrica i geogràfica.

També és prova de titularitat pública la inclusió a l’inventari de béns municipals i/o l’afectació a un servei públic (articles 201.1 i 222.1 del Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya). Dir al respecte que, en el règim municipal, la titularitat dels béns públics comporta l’obligació dels ajuntaments de  conservar-los i millorar-los (article 225.1 del Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya i article 74.1 del Reial Decret Legislatiu 781/1986 de text refós del règim local). I apart de l’inventari municipal referit, també podem trobar proves de l’existència de camins públics a l’inventari de camins i pistes elaborat pel Consell Comarcal respectiu, d’acord amb el que es preveu a l’article 11.3 de la Llei 9/1995 de regulació de l’accés motoritzat al medi natural i l’article 11.2 del Decret 166/1998 de regulació de l’accés motoritzat al medi natural. Per exemple, ja existeixen algunes comarques que compten amb aquest inventari de camins, com ara: Baix Ebre, Vallès Occidental, Bages, Garraf, Garrotxa i Alt Camp. No està de més tenir-ho present.

Els problemes jurídics que es presenten en relació amb la possible delimitació o limitació pública dels camins es poden veure atenuats per la previsió que la legislació urbanística catalana fa a la possibilitat d’existència d’ordenances d’urbanització i edificació. Així mateix, els instruments de planejament generals poden actuar com a prova de la titularitat pública dels camins. Heus ací la necessitat -del ajuntaments, és clar- que aquests s’incloguin en plans generals d’urbanisme, en plans especials de protecció i/o conservació del sòl no urbanitzable o en plans especials específics sobre camins rurals del municipi.

També ha de quedar suficientment acreditada la possessió pública del camí, car aquest és un fet determinant, configurat com un element reglat de la potestat pública.

Un altre mitjà addicional per a verificar el domini públic és la prova documental. Aquí hi entra en joc el Registre de la Propietat i el Cadastre. Però al respecte cal recordar que els camins públics no tributen (no paguen impostos) i no tenen l’obligació legal d’inscriure’s al Registre de la Propietat (article 223.2 del Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya). Aquesta excepció a la pràctica ha demostrat que el que representava un privilegi s’ha convertit en un perill per a la integritat i defensa dels camins públics, al no constar-hi. I més agreujat es dóna quan la Llei Hipotecària estableix que a tots els efectes legals es presumeix que qui tingui inscrit el domini dels immobles –camins, per exemple- o drets reals -servitud de pas-, en té la possessió dels mateixos. Per això és fonamental inscriure els camins en el Registre de la Propietat, car és l’únic que té efectes de fe pública respecte la titularitat i sobre els drets reals dels béns immobles, acreditant-ne alhora la possessió. En aquest sentit, i per al cas específic dels camins de domini públic, la inscripció es veu afavorida per la nova redacció donada a l’article 5 del Reglament Hipotecari pel Reial Decret 1867/1998, on s’estableix que “Els béns de domini públic també podran ser objecte d’inscripció, d’acord amb la seva legislació especial”.

Tanmateix, la inscripció registral té l’avantatge de proporcionar una presumpció de possessió del camí que pot facilitar molt la sempre difícil prova d’aquest extrem. Presumpció però, que és “iuris tantum”, és a dir, destruïble amb prova en contra. Alhora, l’absència de menció d’un camí públic al Registre de la Propietat, o a les escriptures de propietat, no és prova jurídicament vàlida de la titularitat privada del camí. I això és degut, com hem dit, a que la seva inscripció no és obligatòria, sinó potestativa. Tot i això, els títols de propietat permeten determinar la titularitat pública dels camins que fan de límit de les finques privades.

En referència al Cadastre, aquest  no és un inventari de camins –ni de finques- ni té per missió determinar-ne la titularitat. Simplement és un fitxer de dades a efectes fiscals. Els camins, privats o públics, que hi figuren, són simplement perquè es mostren totes les superfícies terrestres. No obstant, però, el cadastre recull un bon nombre de camins, i pot aportar dades que contribueixin a determinar-ne la titularitat. Tal i com recullen diverses sentències, l’adscripció d’un camí com de titularitat cadastral pública és un principi de prova de titularitat pública. Finalment citar que la normativa civilista preveu com de titularitat pública els camins que comuniquen pobles, mercats, equipaments i serveis públics. Són els anomenats camins veïnals i provincials (article 344 del Codi Civil).

Característiques jurídiques dels camins públics

Els camins públics gaudeixen de la protecció jurídica que tenen els béns de domini públic. Per tant són: inalienables, inembargables i imprescriptibles. D’aquests tres elements el que ara més ens interessa, pel que fa als camins, és el de la seva imprescriptibilitat. Això els atorga una extraordinària persistència jurídica. I és que, encara que el camí públic quedi en desús, jurídicament segueix existint.

De fet, un camí públic només pot deixar de ser-ho després de la incoació d’un expedient de desafectació (article 205.1 del Decret Legislatiu 2/2003 que aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya). En resum es determina que:

  • Si el camí fa menys de vint-i-cinc anys que ha deixat d’usar-se, el Ple de l’Ajuntament ha d’haver-ho resolt favorablement per majoria absoluta.
  • Si el camí fa més de vint-i-cinc anys que ha caigut en desús, el Ple ha d’adoptar  l’acord de desafectar el camí per majoria simple.

Tot i això és evident que els Ajuntaments no tenen gaire interès específic en desafectar els camins tradicionals en desús. I més quan l’existència dels quals, de vegades, fins i tot ignoren.

 

Altres formes d’adquisició dels camins

En general, com hem explicat, la titularitat pública d’un camí deriva fonamentalment de l’ús públic. Però quan aquest no és el cas, el mecanisme d’adscripció al domini públic es pot dur a terme bé mitjançant algun acte administratiu, com ara l’expropiació forçosa, cessió, compra, delimitació, bé a través del planejament o bé per usucapió.

S’estableixen així diferents formes per adquirir els drets i béns que formen part del patrimoni de les Administracions públiques. A efectes pragmàtics, destaquem entre els modes d’adquisició a títol onerós l’expropiació forçosa i el contracte. I finalment fer esment a dues figures claus de la nostra legislació: les servituds de pas i la usucapió.

Són molts els camins privats oberts al públic per tolerància del propietari, encara que aquest tingui dret a tancar-los i fer-ne un ús privatiu. I és que l’ús que hom fa d’un camí particular no el converteix en públic. Alhora, el simple trànsit dels veïns no comporta usucapió, si no que només pot usucapir el que ho fa en les condicions citades. Pel cas dels camins públics aquest és l’Administració, no els veïns. Així, per tal que un camí privat sigui usucapit i esdevingui públic han de concórrer necessàriament l’ús públic en el sentit exigit per la normativa civil i la participació activa de l’Administració en el procés, amb l’exercici de llurs funcions de conservació i policia dels camins. Cal recordar –com breu apunt- que els camins de naturalesa pública no poden ésser usucapits, per motiu de la seva imprescriptibilitat. Això evita que els propietaris, pel fet de tancar el camí durant un determinat temps, puguin arribar a adquirir-ne la propietat per prescripció adquisitiva (usucapió).

En realitat, l’adscripció de camins privats al domini públic per usucapió no és un procediment simple ni gaire freqüent. Això no obstant, cal subratllar que molts camins d’ús públic actuals -camins veïnals i camins rurals- foren construïts en el decurs del temps a mesura que s’imposava l’ús de vehicles automòbils, i foren cedits als ajuntaments per part dels propietaris dels terrenys, que sovint els construïren amb els seus propis mitjans.

Actualment, transcorreguts no ja trenta, sinó quaranta o cinquanta anys, poden considerar-se usucapits i adscrits al domini públic municipal i serà molt difícil que els Tribunals ho interpretin d’una manera diferent.

Finalment, en referència a les servituds de pas, aquestes comporten un dret de pas públic sobre sòl privat.  En conseqüència, no cal que un Ajuntament sigui titular del camí perquè sigui públic: només és necessari que hi hagi un dret de pas a favor del conjunt de ciutadans i ciutadanes, és a dir, un dret real limitat de pas. Tant sols l’Administració, a través de la imposició d’una servitud de pas públic, per raons d’utilitat pública i amb dret a indemnització, pot imposar un dret de pas públic sobre sòl privat. D’altra banda, les servituds de pas privades es constitueixen en favor d’una persona per poder passar d’una finca a l’altre. A tret d’exemple, n’és motiu de constitució, quan el propietari ha de passar inexcusablement per la finca d’altre per accedir a la seva propietat.

La classificació esmentada no recull altres nomenclatures de camins -camins rals, camins de sagrament- que històricament s’han emprat, però es poden considerar inclosos dins algunes de les categories citades, d’acord amb les seves característiques físiques i destinació actual. Així, per exemple, pot haver algun camí ral, o part del mateix, que sigui un camí rural; així com que un antic camí de sagrament sigui avui dia, un senzill corriol o sender per on transiten les persones i/o bicicletes.

LA DRECERA. núm. 118. Novembre - Desembre 2009

Informatiu Agrari de l'Institut Agrícola.

 

Territori